Парламентом называют «представительский орган, состоящий из отдельных лиц, наделенных ответственностью представлять общественные интересы посредством формирования правовой структуры, в рамках которой осуществляется управление, и следить за надлежащей реализацией правовых положений исполнительными органами власти». – Межпарламентский союз и ЮНЕСКО, Руководство по парламентской деятельности, 2004.
Таким образом, парламентарии – это, прежде всего, представители народа. Они – лидеры общественного мнения, которые играют значительную роль в распространении информации в обществе и оказывают на него существенное влияние. Парламент имеет множество функций, которые могут быть использованы для формирования законов и политики, а также создания учреждений, направленных на полную реализацию всех прав детей.
Законодательная деятельность парламента
Статья 4 Конвенции о правах ребенка требует от государств принятия «всех необходимых законодательных, административных и других мер для осуществления прав, признанных в Конвенции».
Согласно Конвенции о правах ребенка, «законодательная реформа» является одной из наиболее эффективных стратегий и отправных точек для продвижения прав ребенка. Но одной законодательной реформы недостаточно. Необходимо также направлять усилия на реализацию новых законов.
Даже в тех странах, где законодательные инициативы находятся в ведении правительства, парламент может отказаться принять новый закон или внести поправки в законопроект.
Инициативы по проведению законодательной реформы следует начинать с обзора национальных законов, касающихся прав детей, чтобы оценить их соответствие положениям Конвенции. Все страны должны привести свои законодательства в соответствие с положениями Конвенции и издать новые законы, которые будут гарантировать признание за детьми всех прав, закрепленных Конвенцией.
Как неоднократно подчеркивал Комитет по правам ребенка, любая законодательная реформа должна признавать взаимозависимость и неделимость прав детей: все права детей заслуживают равного уважения. В своих рекомендациях Бенину Комитет приветствовал «меры, принятые для укрепления законодательной базы в области защиты прав детей и приведения национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции, – в частности, Личного и Семейного кодексов и проекта Детского кодекса». Тем не менее, Комитет отметил отсутствие взаимосвязи между некоторыми разделами соответствующего законодательства (особенно по вопросам насилия над детьми) и несоответствие ряда разделов национального законодательства положениям Конвенции о правах ребенка.
В ряде стран за ратификацию международных механизмов должен проголосовать парламент. В таком случае членам парламента необходимо продвигать и ратификацию Факультативных протоколов к Конвенции о правах ребенка, таких как Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах и Факультативный протокол, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии или, как в случае с Сомали и США,– продвигать ратификацию Конвенции о правах ребенка.
Парламент должен обеспечить исполнение законов во всех его аспектах. Одним из механизмов исполнения является повышение уровня осведомленности о законах путем проведения кампаний, ориентированных на детей, их родителей, школы, а также судей и адвокатов (правозащитников).
Парламент должен следить за работой правительства
У парламента есть немало способов контролировать деятельность правительства – высшего коллегиального исполнительного органа – и эффективность этой деятельности.
Члены парламента могут оказывать на правительство давление с целью принять необходимые меры для выполнения международных обязательств по Конвенции о правах ребенка и другим международным соглашениям.
Кроме того, члены парламента могут продвигать идею и настаивать на учреждении парламентской комиссии или должности омбудсмена по защите прав детей, ориентированных на рассмотрение жалоб детей и/или их опекунов, связанных с любыми нарушениями их прав.
Парламентарии могут организовать в парламенте дебаты на тему прав детей и по их результатам обращаться к правительству с вопросами, касающимися прав детей, – например, о соответствующих бюджетных ассигнованиях.
Бюджет и выделение средств
В Общих рекомендациях по периодической отчетности Комитет по правам ребенка подчеркивает необходимость финансирования законодательной реформы с целью внедрения положений Конвенции в национальное законодательство.
Бюджетные ассигнования и выделение средств имеют существенное значение в проведении законодательной реформы.
Обычно национальный бюджет входит в сферу компетенции правительства. Но в большинстве стран правительству требуется одобрение парламента, при этом члены парламента вправе предлагать поправки в проект бюджета.
Следовательно, члены парламента в состоянии обеспечить должное ассигнование сферы защиты прав детей. Бюджетные ассигнования должны распространяться на все аспекты прав детей.
За счет бюджета должны проводиться кампании по повышению осведомленности, в том числе о законах и механизмах обеспечения надлежащего доступа к системе правосудия, таких как возможность получения финансовой поддержки и обучения специалистов и государственных служащих, работающих с детьми и на благо детей.
Реформа организационной структуры
Члены парламента могут инициировать реформы действующих учреждений с тем, чтобы обеспечить их соответствие стандартам в области прав человека и учет всех аспектов прав детей.
Законодательство необходимо подвергать пересмотру и контролю, чтобы обеспечить подотчетность и прозрачность деятельности государственных учреждений. Кроме того, необходимо развивать потенциал государственных институтов, – например, совершенствовать знания судей в области прав детей с тем, чтобы они при принятии решений руководствовались положениями Конвенции и других механизмов.
Члены парламентов могут способствовать созданию систем независимого мониторинга, – таких, как комиссии по правам детей и детские омбудсмены.
Примеры реформы организационной структуры
Значительное число стран после ратификации Конвенции о правах ребенка установили в качестве одного из приоритетов защиту прав детей. Актуальность данного приоритета оказалось достаточной, чтобы учредить государственные департаменты, предназначенные для координации ключевой деятельности, связанной с детьми, а также специальные службы для работы с неотложными проблемами (от подразделений по защите ребенка при Министерстве социального обеспечения, – например, в Эритрее, до министерств, занимающихся исключительно проблемами детей. Примером последнего могут служить правительственный комитет по делам детей Дании, созданный одновременно с комитетом государственных служащих, который отвечает в правительстве за молодежную политику).
Источник: Nundy, Karuna. Global Status of legislative reform related to the CRC. / Нанди Каруна. Общее состояние законодательной реформы с точки зрения положений CRC. – ЮНИСЕФ, 2004. С. 28.
Служба по защите детей в Шри-Ланке работает достаточно эффективно, используя свои преимущества как национального межведомственного органа, наделенного полномочиями непосредственного внедрения рекомендаций. Она занимается деятельностью, направленной на предотвращение насилия над детьми, защиту и реабилитацию детей-жертв, а также разработкой мероприятий по профилактике и информированию, подготовкой рекомендаций, связанных с законодательной реформой, мониторингом расследования и содержанием базы данных для планирования операций по защите детей. Основной пробел в работе службы – недостаточное участие НПО.
Источник: Nundy, Karuna. Global Status of legislative reform related to the CRC. / Нанди Каруна. Общее состояние законодательной реформы с точки зрения положений CRC. – ЮНИСЕФ, 2004. С. 25.
Дополнительная информация:
- ЮНИСЕФ. Handbook on Legislative Reform: Realising Children’s Rights, Vol.1 , New York, 2008.
- ЮНЕСКО и Межпарламентский союз. A guide to parliamentary practice: A handbook, 2004.
- ЮНЕСКО и Межпарламентский союз. A Handbook on Child Participation in Parliament.
Что должны делать НПО?
НПО играют важную роль в контроле над выполнением Парламентом своих обязательств в отношении детей. Некоторые задачи (из множества возможных), которые могут быть возложены на НПО:
- НПО устанавливают партнерские связи с правительствами, оставаясь при этом независимыми и автономными;
- НПО выступают за внедрение стандартов в области прав человека в отношении прав детей путем продвижения законодательной реформы и проведения кампаний по повышению уровня осведомленности населения;
- НПО принимают участие в разработке законопроектов и политики;
- НПО ведут контроль соблюдения прав и сообщают о фактах нарушения;
- НПО выступают за организацию надлежащей подготовки по вопросам прав ребенка для судей, сотрудников полиции и других должностных лиц.