Предотвращение дискриминации

Привлечение детей для участия в процессах

Эффективная недискриминационная политика является результатом использования в процессе ее проектирования ряда инструментов. Существенно важным представляется отражение при проектировании политики и признание уникального опыта детей путем привлечения их к активному участию в процессах разработки политики. Далее приведено описание других эффективных инструментов и техник.

Разработка эффективной политики всегда требует консультаций, однако законодатель должен предпринять дополнительные усилия и провести работу для обеспечения полноценного содержательного участия детей во всем политическом процессе. Несмотря на очевидную логичность необходимости сделать детей и молодежь ключевыми участниками процесса разработки предназначенной для них политики, подобный подход традиционно не является основным.

Однако на фоне все возрастающего признания важности участия молодежи в процессе принятия решений некоторые правительства учитывают мнение детей при проектировании, реализации и оценке политики. Данная тенденция была отчасти вызвана пониманием большей эффективности политики при подобной разработке. При этом участие детей в законотворческом процессе является также и их гражданским и политическим правом.

  • Право молодежи участвовать в разработке политики: Конвенция ООН о правах ребенка, ст. 12

«Государства-участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка».

См. Общий комментарий № 12 к праву быть услышанным.

«Всемирная программа действий, касающаяся молодежи, до 2000 года и на последующий период» (A/Res/50/811) также содержит просьбу к законодателю «учитывать вклад молодежи в разработку, внедрение и оценку национальных политики и планов, влияющих на важные для нее вопросы».

  • Дополнительные преимущества участия молодежи в политическом процессе

«Обычно, когда нам нужно узнать о чем-то, мы обращаемся к экспертам, однако часто забываем о том, что когда хотим узнать о молодежи и том, что она чувствует и чего хочет, мы должны поговорить с ней» (Кофи Аннан).

Проще говоря, очевидно, что дети и молодежь лучше всех понимают свою жизнь, и поэтому могут предложить законодателю очень много информации. Вместо того, чтобы рассматривать детей и молодежь в контексте проблем, которые нужно решать, или как жертв ситуации, которую нужно исправить, нам нужно увидеть в них активных участников процесса разработки оптимальных решений.

Пример 1: Разработка программ для молодежи, живущей с ВИЧ и СПИД

Большинство высокоэффективных политических инициатив возникло в результате процесса проектирования, в рамках которого было принято обязательство предоставить права детям и молодежи, активно обращаясь к ним и позволяя им сообщать о своем опыте для разработки политической повестки дня. Например, Объединенная программа Организации Объединенных Наций по ВИЧ/СПИД и ВОЗ утверждают, что распространение ВИЧ/СПИД могло быть замедлено в большинстве случаев благодаря успешным молодежным программам.2

Пример 2: Безработица среди молодежи во Франции

Политика может также оказаться малоэффективной, если молодежь не принимает в ее разработке значимого участия. Например, в начале 2006 года в рамках борьбы с безработицей среди молодежи во Франции был принят закон о первом трудовом договоре. Данный закон был разработан, чтобы облегчить первичный наем молодежи в возрасте до 26 лет по краткосрочным трудовым договорам, при этом закон обеспечивал беспрепятственное расторжение подобных договоров в течение первых двух лет трудовых отношений.

Однако закон, разработанный без надлежащего учета мнения молодежи, не получил поддержки и вызвал широкомасштабные протесты и забастовки в стране. Многие молодые люди критиковали ненадежность трудового статуса молодежи с введением закона. 2 млн молодых людей и их семей поддержали протесты, обратившись к властям с требованием отменить закон.

Напротив, в Германии действуют аналогичные «гибкие» законы о трудовых договорах для молодежи, принятие которых не вызвало протестов или забастовок. Во многом этого удалось достичь благодаря активному консультированию со всеми заинтересованными лицами, в том числе и в особенности с самими молодыми людьми.

Неудачный опыт Франции показывает, насколько нерелевантной и непопулярной может быть политика без должного участия молодежи в ее проектировании. При этом, несмотря на первоначальный эффективный замысел, в конечном итоге ее реализация может стать невозможной.3

В чем заключается участие детей?

В Программе ООН, касающейся молодежи, участие молодежи определено как активное и значимое вовлечение молодежи во все аспекты ее собственного развития и развития общества. Привлечение молодежи к проектированию политики существенно важно для борьбы с политической дискриминацией.

Эффективное участие должно быть ориентировано на два элемента:

  1. Масштаб: Многие дети и молодые люди должны быть вовлечены в процесс. Они должны представлять различный опыт молодых, что обеспечит решение проблемы возникновения двояко невыгодного положения детей. Часто это может потребовать значительного планирования и ресурсов.
  2. Качество: Законодатель должен учесть не только число молодых людей, привлеченных к процессу, но и качество их участия. Символическая попытка вовлечь молодых людей недостаточна для реализации их права быть услышанными или разработки эффективной политики. Повторимся, часто требуются значительные затраты времени и ресурсов.

Многие модели участия молодежи, которые уже были предложены, отражают качество их возможного участия, и, как правило, могут быть представлены как шкала или лестничная диаграмма. В целом признается, что более эффективное участие детей предполагает фактическое предоставление прав самим детям правительствами и лицами, находящимися у власти.

Более активное участие в политическом процессе детей означало бы для законодателя введение дополнительных способов взаимодействия с детьми, помимо консультирования, предполагающего письменные ответы детей на вопросы или присутствие на консультации, посвященной отдельному инструменту политики в рамках консультационного этапа цикла проектирования политики. В соответствии с фундаментальным описанием сути участия детей Харта4 данный традиционный подход располагается на 4 или 5 уровне «лестницы участия». Значимое участие требует большего.

Оно требует от законодателя поделить свои полномочия на принятие решений с детьми, предоставить детям реальные права в ходе принятия решений на протяжении всего цикла разработки политики. Оно также требует от законодателя изучить возможности, позволяющие молодежи занимать «лидирующую» позицию в политических инициативах, выступая при этом в активном качестве при выявлении вопросов, контроле координации или принятии ответственности за реализацию политики. В идеале цель — тесное взаимодействие законодателя с детьми, на которых влияет его политика, способами, которые предполагают фактическое распределение права оказывать влияние на процесс на протяжении всего цикла политики.

Пример: Лидирующая роль молодежи в выявлении политической проблемы. Молодые женщины в Демократической республике Конго лоббируют национальный план действий для борьбы с безработицей среди молодежи.

«Ассоциация молодых христианок выступала лидером широкомасштабной лоббистской компании с 2004 года. Ассоциация молодых христианок Конго в партнерстве с рядом других организаций сформировала национальную коалицию по борьбе с безработицей среди молодежи, которая продолжила лоббистскую работу в правительстве Конго... Коалиция проводила работу с некоторыми заинтересованными сторонами, используя печатные СМИ и радио, проводя семинары и исследования об отношении молодежи к работе ... В результате подобного вмешательства в текущее положение дел проблема безработицы среди молодежи стала более актуальным вопросом на политической повестке дня в Демократической Республике Конго (в настоящий момент Министерство труда разрабатывает Национальный план действий для устранения безработицы среди молодежи)».5

Дополнительная информация:

  • Шри-Ланка: Служба по условному освобождению несовершеннолетних преступников и социальному обеспечению детей впервые создала правительственный форум, целью которого стало обеспечение участия детей в разработке политики. Создание «Национального совета детей» было приурочено к Всемирному дню ребенка в 2009 году. См. далее о роли детей в  законотворческом процессе.

Образовательная работа с законодателем

Обучение и повышение квалификации законодателя в вопросах, связанных с правами детей и применением при разработке политики подходов, ориентированных на детей, представляется важной задачей.

Многие отрицательные непредвиденные последствия разработки политики появляются из-за того, что законодатель не учитывает или не понимает уникальный опыт, который дети получают в окружающем их обществе. Для исправления текущего положения законодатель и принимающие решения лица должны располагать знаниями и инструментами для устранения дискриминации, которые могут быть предоставлены им в рамках тренингов и (или) практики анализа предыдущего опыта. Законодатель должен знать о прямых и косвенных последствиях своих действий для детей.

Пример: «КРЕД-ПРО» — инициатива Международного института по правам и развитию детей, которая направлена на разработку и практическую реализацию образовательных программ в области прав детей для профессионалов, которые в силу занимаемого положения влияют на жизни детей. У указанных лиц есть ряд онлайн-ресурсов, в том числе социальная сеть, способствующая развитию диалога среди профессионалов.

Инициатива «КРЕД-ПРО» разработана для придания большей весомости уважению к детям, их потребностям, правам и наилучшим интересам со стороны профессионалов и за счет содействия последних, которые в силу имеющегося опыта, лидерских качеств и признанной ценности могут оказывать влияние на жизни детей, их семей и общества».6

Жалобы и обращения за средствами защиты прав

Необходимо установить действенные процедуры для подачи жалоб и обращений, направленных на получение средств защиты прав. Данные процедуры должны быть доступны детям, что обеспечит возможность устранения дискриминации в политике в случае и в момент ее возникновения.

Если политика имеет положения, прямо или косвенно дискриминирующие молодежь, должны существовать механизмы, которые позволят детям подать жалобу и обратиться за получением эффективного средства защиты прав. Данные механизмы подачи жалоб часто основаны на развитом законодательстве в области прав человека в части защиты прав молодежи и законодательстве против возрастной дискриминации.

Для предоставления детям большего доступа к международным механизмам подачи жалоб Комиссар Совета Европы по правам человека Томас Хаммарберг (занимавший этот пост с 2006 по 2012 г.г.)7 разработал ряд ключевых решений, которые также применимы к локальным механизмам обращений:

  • Дети и лица, работающие с ними, должны знать о существовании данных механизмов, которые, в свою очередь, должны быть доступны детям.
  • Данные механизмы должны обеспечивать беспрепятственный доступ к ним детей. Например, должно отсутствовать юридическое требование получения согласий родителей.
  • Дети должны иметь возможность направить обращение в любом возрасте. В случае если от имени детей действуют другие лица, должен иметься механизм, обеспечивающий соответствие обращения наилучшим интересам ребенка, при этом должно быть получено согласие ребенка (при наличии у него соответствующей правоспособности).
  • Группы детей и организации, действующие под руководством детей и молодежи, должны иметь возможность обращения с жалобой.
  • Механизмы должны быть фактически доступны детям. Должна быть проведена проверка каждого механизма во всех аспектах его процедур для обеспечения вышеуказанного. В частности:
  • Информация о механизме должна быть распространена на языке, понятном детям, и в местах присутствия детей и их представителей.
  • Необходимо тщательно проверить любые «препятствия» (с точки зрения детей), возникающие в процессе обращения.
  • Сроки обращения должны рассматриваться гибко в случае, если заявителями являются дети, у которых могло и не быть доступа к информации о подобном механизме.
  • Необходимо продумать способы ускорения механизма подачи обращений детьми или от лица детей, принимая во внимание важность немедленного получения детьми средств защиты нарушенных прав в детстве. Решения должны приниматься в кратчайшие возможные сроки с учетом необходимости полного рассмотрения дела. Любой процесс исполнения решения должен быть также оперативным.
  • Если процедура включает в себя слушания, должны быть рассмотрены все аспекты для обеспечения учета интересов детей при их проведении.8
  • На протяжении всего процесса должна иметься возможность при необходимости и по запросу гарантировать анонимность заявителя.
  • Лица, участвующие в функционировании механизмов, в том числе ответственные за принятие решений, судьи, секретариат и вспомогательный персонал, должны проходить специальное обучение. Данное обучение должно быть также доступно юристам и другим сторонам, представляющим интересы детей при взаимодействии с подобными механизмами.
  • Должны иметься возможности адаптации правовой помощи к потребностям детей.
  • Краткая информация о решениях, принятых в ответ на обращения, касающиеся детей, должна быть сформулирована языком, понятным детям.

Пример: Австралийская комиссия по правам человека ведет активную работу для обеспечения доступа детей и молодежи к процессу урегулирования конфликтов в области прав человека и равных возможностей. Комиссия запустила кампанию под названием «Дискриминация: не терпите ее», в рамках которой подготовлен ряд открыток, запущен веб-сайт с информацией на языке, понятном молодежи, и специально для молодежи разъяснен механизм подачи жалоб.

Комиссия сообщила о положительных результатах в случае с успешным обращением к механизму урегулирования конфликтов молодого человека по имени Крис, использующего кресло-коляску, которому удалось добиться удовлетворения своего требования к местной компании. Крис «хотел принимать участие в программе для отдыха, организованной муниципальным советом на катке для катания на роликах. Однако собственник катка сказал Крису, что он может быть включен в программу, если четыре других человека согласятся кататься вместе с ним. Он думал, что коляска Криса будет подвергать риску других катающихся. Комиссия помогла разрешить проблему во время встречи, проведенной для урегулирования конфликтной ситуации. Собственник согласился оборудовать специальные туалеты для колясочников, разработать политику использования катка людьми с особенностями в развитии и выплатить Крису общую материальную компенсацию в размере 1 000 долларов США».9



Дополнительная информация:

Комиссии и специальные уполномоченные

Отдельные и независимые специальные уполномоченные и комиссии, занимающиеся защитой прав детей, представляют собой крайне важный механизм отслеживания и корректировки процесса разработки политики.

Уполномоченные по защите прав детей могут быть созданы для целей проверки государственной политики и обеспечения придания должного значения в процессе ее разработки событиям, пережитым детьми и молодежью. Анализ успешности деятельности комиссий и специальных уполномоченных по всему миру позволяет выявить четыре основных компонента в их работе:

  • исключительную ориентацию работы на интересы детей и молодежи (лиц моложе 18 лет);
  • возможность оказывать упреждающее и ретроспективное влияние на законы, политику и практику;
  • возможность проверять наличие у детей доступа ко всем системам защиты прав и подачи обращений (в том числе к судам) и их эффективности, а также существование полномочий инициировать и вести судебные дела от имени детей;
  • возможность проводить расследования, инициировать или поддерживать исследовательскую работу и содействовать повышению осведомленности детей и взрослых в области их прав.

Активное участие детей и совместная работа с ними — важный элемент всех четырех направлений деятельности.10
 
См. дополнительную информацию о создании института специального уполномоченного в разделах, посвященных Европейской сети уполномоченных по правам детей на сайте CRIN.

«Независимые от правительства институты, такие как уполномоченный по правам ребенка, ... необходимы для мониторинга, обеспечения соблюдения и защиты прав детей, а также привлечения правительств к ответственности за выполнение обязательств, принятых при ратификации Конвенции о правах ребенка».11

Дополнительная информация:

1. General Assembly 1995 'World Programme of Action for Youth to the Year
 2000 and Beyond A/RES/50/81' (онлайн-источник, дата последнего посещения 01/10/09)↩
2. UNAIDS 2006 'AIDS Epidemic Update: December 2006' (онлайн-источник, дата последнего посещения 01/10/09)↩
3. UNAIDS 2006 'AIDS Epidemic Update: December 2006' (онлайн-источник, дата последнего посещения 01/10/09)↩
4. Hart, R. 1997 Children's Participation: The Theory and Practice of
Involving Young Citizens in Community Development and Environmental
Care, London: Earthscan.↩
5. Youth Employment Network 2007 'Joining Forces with Young People: A
practical guide for collaboration for youth employment' (онлайн-источник, дата последнего посещения 01/01/09)↩
6. International Institute for Child Rights and Development 2008 'Child Rights Education for Professionals' (онлайн-источник, дата последнего посещения 10/09/09)↩
7. Hammarberg, T. 2007 'Making international and regional human rights complaints / communications mechanisms child friendly' (онлайн-источник, дата последнего посещения 16/09/09)↩
8. UN Economic and Social Council 2005 'UN Guidelines in Matters of
 Justice for Child Victims and Witnesses of Crime, Economic and Social
Council resolution 2005/20' (онлайн-источник, дата последнего посещения 01/01/09)↩
9. Australian Human Rights Commission, 2007 'Discrimination, don't cop it' (онлайн-источник, дата последнего посещения 16/09/09)↩
10. DCI-Australia 1996 Towards Taking Australia's Children Seriously: A commissioner for children and young people (онлайн-источник, дата последнего посещения 10/09/09)↩
11. Unicef UK, 2003 'Children's Rights Commissioners: Information Sheet' (онлайн-источник)↩