Опубликовано пользователем CRIN
Обзор
Несмотря на то, что миллионы рома живут в Европе уже на протяжении многих веков, всю свою историю они были жертвами дискриминации и гонений. Чешская Республика - не исключение. Дети рома здесь подвергаются сегрегации в школах, так как им часто ставят диагноз нарушения психического здоровья, и с подобным клеймом закрывают в «специализированных» классах или школах. В 1999 году дело D.H. стало первым в чешской истории, поставившим под сомнение дискриминационную практику. В 2007 году, после ряда апелляций и постановлений, Европейский суд по правам человека, наконец, вынес решение, назвав эту практику ее именем - расовая дискриминация.
Предпосылки
Специальные школы в Чешской Республике были созданы после Первой мировой войны для детей с трудностями в обучении, в том числе, детей с проблемами психического здоровья или принадлежащих к социально уязвимым группам. Начиная с 1960-х годов чешские власти настаивали на массовом зачислении детей рома в школы. В связи с требованиями, предусмотренными для поступающих в начальные школы, и основанным на них процессом отбора, массовое зачисление детей рома вело к их все большему превалированию в специальных школах. Таким образом, к началу 1970-х годов рома имели почти в 7 раз больше вероятности попасть в специальную школу, чем дети любой другой национальности; а к концу 1980-х годов — уже в 28 раз.
Европейский центр по защите прав рома (ERRC) - это международная неправительственная организация, базирующаяся в Будапеште. Основной ее деятельностью является регулярный мониторинг ситуации, связанной с правами рома и обеспечение юридической защиты в случаях их нарушения. Джеймс Голдстон в 90-ые годы занимал пост юридического директора ERRC. Он рассказал, что организация провела ряд встреч с общинами рома в разных странах, с целью определить, где судебные тяжбы могли принести наибольший результат. Двумя областями, где нарушения прав Рома были наиболее выражены, оказались насилие, как со стороны полиции, так и со стороны частных лиц, а также систематическое исключение детей рома из доступа к общему образованию.
После двух лет исследований, ERRC, наконец, решила бросить вызов дискриминационной системе образования в Чешской Республике. Во-первых, метод сегрегации цыган в стране, а именно, использование психиатрических тестов с целью установления диагноза нарушений психического здоровья для дальнейшего определения детей в специальные школы и классы, давал возможность инициировать судебный иск. Во-вторых, страна считалась одной из самых развитых в Восточной Европе. Наконец, в 1998 году Комитет ООН по ликвидации всех форм расовой дискриминации опубликовал доклад по ситуации в Чехии, где, среди прочего, рассмотрел национальную систему образования и определил данную практику как незаконную расовую дискриминацию.
Все внимание было сразу сосредоточено на городе Острава, третьем по величине городе в Чехии. Здесь исторически число населения рома было очень высоким по сравнению с остальной частью страны, и проблема сегрегации в школьной системе была очевидной. Согласно статистическим данным ERRC, в городе Острава рома составляли лишь 2,26% от общего числа 33 372 учащихся начальных школ. И, в свою очередь, 56% (762 ребенка) от общего числа 1360 учеников, помещенных в специальные школы. Следовательно, вероятность помещения в специальную школу для ребенка рома в Остраве была в 27 раз выше, чем для ребенка любой другой национальности.
«В большинстве стран, с которыми мы имели дело в Центральной и Восточной Европе, дети рома получали образование, качество которого было намного ниже общепринятых стандартов.» - прокомментировал Голдстон, - «Возможность изменить практику систематической дискриминации и искоренить феномен второсортного гражданства была крайне ограниченной. Это был замкнутый круг, который бы повторялся вновь и вновь. Именно поэтому образование казалось нам стратегически наиболее важной сферой».
Голдстон также рассказал, что было непросто найти заявителей для дела: «Потому что, естественно, это подразумевало конфликт, возможное возмездие, возможное неприятие как со стороны родителей, так и детей не ромского происхождения, школьной администрации и учителей. Принять такое решение было далеко не просто».
Дополнительным препятствием стал поиск человека, который смог бы представлять интересы заявителей в национальных судах. После долгих месяцев поиска, ERRC наконец наняла чешского адвоката Дaвида Струпека, который представлял заявителей на протяжении всего процесса, сначала в Конституционном суде Чехии, а затем и в Европейском суде по правам человека. Сам Струпек отметил: «Многие юристы сомневались. Прецедента не было, это было новое дело в своем роде. Я думаю, многие адвокаты просто боялись поставить под угрозу свою репутацию».
Обстоятельства дела
В итоге, заявителями данного дела стали 18 несовершеннолетних детей рома из Остравы, которые были помещены в специальные школы изначально, либо после короткого пребывания в обычной начальной школе. Решения об определении детей в образовательные учреждения принимали директора соответствующих специальных школ, ссылаясь на рекомендации образовательно-психологических центров, где заявители проходили психологические тестирования. Их родители давали на то свое согласие, а в некоторых случаях даже сами просили об определении своих детей в специальные школы. Родители имели право на апелляцию, о котором были предупреждены, однако никогда не воспользовались им.
Когда судебный процесс был запущен, некоторые заявители были подвержены давлению, оказанному на них с целью остановить дальнейшее развитие судебного процесса. Администраторы школ были обеспокоены, что положительный исход судебного разбирательства может негативно повлиять на их работу в будущем. Струпек рассказал: «После того, как родители подписали доверенность на меня, некоторых из них пригласили в школы, где им «объяснили», что они допускают ошибку. Им говорили, что я могу злоупотребить своей властью и даже забрать у них детей и поместить в другое место». К тому же, сопротивление возникло внутри самой общины рома. Многие родители рома намеренно отправляли своих детей в специальные школы, некоторые из них объясняли это тем, что в обычных школах их дети подвергались дискриминации и насилию со стороны детей не ромского происхождения.
Национальные суды
Первым шагом стала подача запроса о пересмотре дела вне рамок формальной процедуры обжалования. Заявители просили Управление образования города Остравы пересмотреть административные решения июня 1999-го года о размещении их в специальных школах. Они утверждали, что тестирование их когнитивных способностей не было достоверным, а их законные представители не были надлежащим образом проинформированы о последствиях дачи согласия на их определение в специальные школы. Однако запрос был безуспешен, Управление образования сообщило заявителям, что, поскольку оспариваемые решения соответствуют требованиям законодательства, условия для рассмотрения их дела вне процедуры апелляции не были удовлетворены. После отказа в пересмотре решения Управлением образования, несколько заявителей подали конституционную апелляцию, в которой они, в частности, жаловались на фактическую дискриминацию в общих принципах функционирования системы специального образования. Апелляции были отклонены в октябре того же года.
В обосновании конституционной апелляции заявители говорили, что существующая практика привела к фактической этнической сегрегации и дискриминации, которая выражалась в существовании двух отдельно организованных образовательных систем для членов разных этнических групп, а именно, специальных школ для детей ромского происхождения и «обычных» начальных школ для большинства населения. В своих заключительных письменных замечаниях заявители указали, что в материалах их личных дел не было никаких доказательств того, что их успеваемость регулярно проверялась с целью возможного будущего перевода в общеобразовательную начальную школу; в заключениях образовательно-психологических центров не содержалось информации относительно использовавшихся тестов; а рекомендации центров по определению детей в специальные школы были основаны на таких аргументах, как «недостаточное знание чешского языка, допускаемая родителями вседозволенность или неадаптивное социальное окружение».
Со своей стороны, четыре специальные школы, где учились дети, настаивали на том, что все заявители были зачислены на основании рекомендаций образовательно-психологического центра и с согласия их законных представителей. Несмотря на то, что родители были уведомлены о принятых школами решениях, ни один из них не решил обжаловать это решение. Кроме того, согласно школам, родители были проинформированы о разнице между учебными программами образовательных учреждений. Министерство образования Чехии также утверждало, что каждому решению об определении ребенка в специальную школу предшествовала оценка его интеллектуальных способностей, и что родительское согласие было решающим фактором. Кроме того, оно отметило, что в школах города Остравы работало восемнадцать ассистентов учителей ромского происхождения. В результате Конституционный суд отклонил апелляцию заявителей, частично потому что она была необоснованной и частично в связи с тем, что соответствующие вопросы находились вне его компетенции.
Голдстон сказал, что они не верили в то, что чешские суды смогут обеспечить значимое восстановление нарушенных прав. По его мнению, достижением было уже то, что Конституционный суд вообще согласился взять дело на рассмотрение. В то время как правовой подход, используемый заявителями, был знаком в только в общем праве, в системах гражданского права стратегические судебные разбирательства такого типа были неизвестны. «Мы чувствовали, что Конституционный суд не хотел открывать что-то настолько взрывоопасное. Они боялись, что дело может спровоцировать цунами», - прокомментировал Давид Струпек.
Подача жалобы в ЕСПЧ
Адвокат Струпек рассказал CRIN, что никогда не верил в положительный исход дела в Конституционном суде. Основной целью так или иначе было доведение дела до Европейского суда по правам человека. Таким образом, после исчерпания всех внутренних средств правовой защиты, Европейский центр по защите прав рома совместно с тремя независимыми юристами Давидом Струпеком, британским парламентарием Лордом Энтони Лестером и Джеймсом Голдстоном составили жалобу для передачи дела в Европейский суд.
Голдстон подчеркнул незаменимую роль членов команды ERRC: Лорд Лестер был одним из лучших адвокатов по антидискриминационным вопросам в Европе, а Струпек был невероятно талантливым юристом, прекрасно знающим чешское право и открытым для новых способов применения европейского закона по правам человека.
Голдстон рассказал CRIN: «Когда, наконец, появилась возможность идти в высший суд Европы, мы признали, что ставки были очень высоки. Я думаю, мы чувствовали, что у Страсбурга тоже были ограниченные возможности для решения проблемы положения рома, не говоря уже о концепции расовой или этнической дискриминации в соответствии со статьей 14 Конвенции».
Жалоба содержала сильную аргументацию третьей стороны. Так, согласно исследованиям, проведенным ЮНИСЕФ и «Спасем детей», непропорциональное распределение некоторых групп учащихся в специальных образовательных учреждениях было следствием целого ряда факторов, среди которых отмечались «подсознательная расовая предубежденность со стороны руководства школы; неравенство в распределении ресурсов… и неравенство возможностей принадлежащих к меньшинству родителей и сотрудников школьных администраций». Кроме того, исследования, проведенные в 1997 году чешскими экспертами по запросу Министерства образования, показали, что результаты тестов по измерению интеллекта детей рома были незначительно ниже в сравнении с результатами чешских детей не ромского происхождения — примерно на один балл меньше по шкале IQ.
По данным Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью, неудовлетворительные результаты, полученные этими детьми в ходе дошкольных тестов на выявление способностей, можно объяснить тем фактом, что в Чехии большинство детей рома не посещают детские сады. Комиссия также отметила, что родители рома часто поддерживают определение своих детей в специальные школы, отчасти во избежание издевательств со стороны других детей в обычных школах и изоляции ребенка от других детей рома.
Несмотря на аргумент государства о том, что заявители не использовали все доступные средства защиты на национальном уровне, суд признал жалобу приемлемой для рассмотрения. Чешские власти продолжали утверждать, что ни один из заявителей не воспользовался своим правом на апелляцию. Шесть из них не обращались в конституционный суд. Кроме того, из тех заявителей, которые обратились в конституционный суд, только пять фактически оспаривали решения об определении их в специальные образовательные учреждения. Однако, Суд отметил, что при данных обстоятельствах, требовать от заявителей прибегать к средству правовой защиты, к использованию которого не обязал их даже высший судебный орган государства, было бы ненадлежащим формализмом.
В феврале 2006 года, когда Палата Европейского суда приняла заключительное решение по делу, она не установила нарушения требований статьи 14 Конвенции в сочетании с требованиями статьи 2 Протокола №1 к Конвенции. Решение Палаты основывалось на трех факторах. Во-первых, система специального обучения не была создана исключительно для детей рома, а преследовала правомерную цель приспособления к потребности детей с инвалидностью в получении базового образования. Во-вторых, тестирования детей для определения их в школы проводились профессиональными психологами, и Палата признавала, что конкретные имевшиеся в ее распоряжении доказательства не позволяли ей прийти к заключению, что помещение заявителей в специальные школы или в некоторых случаях продолжение их обучения в этих школах стало результатом расовой дискриминации. Наконец, родители заявителей не обжаловали решения об определении своих детей в специальные школы, а в ряде случаев родители сами просили перевести их детей в такие образовательные учреждения.
Вспоминая об этом решении, Голдстон сказал: «Я чувствовал, что Палата не смогла оценить значимость представленных вопросов. И они не понимали какая это была возможность для суда, как института, взять на себя ответственность решения проблемы, которую все так долго игнорировали». Несмотря на поражение, Лорд Лестер настаивал на том, чтобы дело было передано в Большую палату, надеясь, что она отменит первое постановление суда.
Постановление Большой палаты
В результате, конечное решение Большой палаты, вынесенное в ноябре 2007 года, оправдало надежды адвокатов. Большая палата отменила предыдущее решение и установила нарушение статьи 14 Конвенции. Суд подчеркнул, что в результате их непростой истории и постоянных гонений, рома стали неблагополучным и социально уязвимым меньшинством, в результате чего, они нуждались в особой защите, которая должна распространяться в том числе и на сферу образования. Немаловажно и замечание суда о том, что заявители были малолетними детьми, для которых право на образование имело первостепенное значение.
Суд также отметил, что, когда дело доходит до оценки воздействия применяемой меры или практики на отдельного человека или группу, статистические данные, которые при критическом рассмотрении представляются достоверными и важными, достаточны для представления первичного доказательства, которое должен представить заявитель. Принимая во внимание статистику, полученную от заявителей и третьей стороны, и тот факт, что государство не предоставило никаких альтернативных данных, суд пришел к выводу, что даже если оставалось сложным определить точное количество детей рома в специальных школах в соответствующий период времени, их количество было непропорционально большим.
Что касается решения правительства сохранить систему специальных школ, суд согласился с тем, что это было мотивировано желанием найти решение для детей с трудностями в обучении. Вместе с тем, он выразил озабоченность по поводу низкого уровня учебной программы, используемой в этих школах, и, в частности, сегрегации, к которой приводит подобная система. Наконец, суд пришел к выводу о том, что тесты, используемые для оценки интеллектуальных способностей детей, не могут рассматриваться как объективное и разумное обоснование для помещения детей в специальные школы в рамках применения статьи 14 Конвенции.
По части согласия законных представителей детей, суд отметил, что родители рома, которые были членами социально уязвимого сообщества и часто не были образованными людьми, не всегда были способны в полной мере оценить ситуацию и возможные последствия дачи своего согласия. Кроме того, суд подчеркнул, что согласие в этом случае было дано посредством подписи в заранее заполненной форме, которая не содержала никакой информации об имеющихся альтернативах или различиях между учебными программами двух типов учебных учреждений. Национальные власти также не предпринимали никаких дополнительных мер для того, чтобы родители рома получали всю информацию, необходимую им для принятия обоснованного решения и отдавали себе отчет в последствиях, которые могло нести за собой их согласие. «Было неожиданностью, что суд использовал такие сильные и непоколебимые доводы», - прокомментировал Давид Струпек, - «некоторые аргументы удивили даже нас. Например, тот факт, что презумпция дискриминации в подобных случаях не может быть полностью отменена даже в отдельно взятых ситуациях».
Голдстон поделился, что сначала не мог поверить в их успех. Он в особенности оценил заключительный параграф решения, сказав: «Суд признал, что это была общенациональная проблема. Речь шла не о личных обстоятельствах конкретных детей, важных несомненно; а о систематической проблеме, которая была запущена и становилась только хуже в течение долгих десятилетий. И было необходимо решить эту проблему. И тот факт, что Большой палатой ЕСПЧ был установлен факт дискриминации, нарушающей принципы Европейской конвенции, стало важнейшим заявлением, которое резонирует и по сегодняшний день».
Результаты
Европейский суд постановил, что Чешская Республика несет юридическое обязательство принимать общие и / или, при необходимости, индивидуальные меры для прекращения нарушения, установленного судом, и, по возможности, исправления последствий. После того, как решение стало окончательным, Комитет министров Совета Европы приступил к мониторингу процесса его исполнения. Несмотря на целый ряд законодательных поправок, данные исследований продолжали демонстрировать отсутствие какого-либо прогресса в жизни большинства детей рома.
В июне 2013 года Европейский центр по защите прав рома совместно с организациями «Международная амнистия» и «Правовая инициатива открытого общества» представили брифинг о ситуации в Чехии перед Европейской комиссией и призвали ее инициировать процедуру неисполнения. С одной стороны, брифинг поддерживал тот факт, что планируемая поправка в Закон о школьном образовании 2012 года содержала такие меры, как введение новой системы поддержки для детей с трудностями в обучении; классификацию всех форм поддержки; механизм повторной диагностики; юридическое признание должности ассистентов учителей; а также видение системы интеграции учеников в общеобразовательные школы как приоритетного способа поддержки.
С другой же стороны, организации были серьезно обеспокоены нововведением 2012 года, согласно которому, «социально и культурно обездоленные» дети могли быть определены в специальные учебные заведения. Они утверждали, что определение учеников в специальные школы, предназначенные для детей с нарушениями здоровья только на основе их социальных и культурных различий, «поднимет этот произвол до уровня абсурда», и то, что ранее было определено как косвенная дискриминация, теперь станет прямой дискриминацией, основанной исключительно на расовой и этнической принадлежности.
Европейская комиссия инициировала процедуру неисполнения обязанностей Чешской Республикой в отношении дискриминации детей рома в сфере образования на основе статьи 258 Договора о функционировании Европейского союза. В ответ, в 2015 году чешские власти объявили о новом плане действий. В него входил целый ряд реформ для обеспечения равного доступа к качественному образованию для детей рома и, в конечном счете, для внедрения единой системы образования.
Наиболее важными среди краткосрочных и среднесрочных мер стали невозможность определения «социально неблагополучных» учеников или детей без нарушений здоровья в школы и классы для детей с «умеренными проблемами психического здоровья»; пересмотр методов диагностирования умеренных проблем психического здоровья; введение проверок точности диагнозов; а также проведение ежегодных исследований для определения числа детей рома, получивших образование в специальных школах.
Михал Залесак, юрист из Европейского центра по защите прав рома объяснил, что еще слишком рано давать оценку принятым поправкам, поскольку данных еще слишком мало. «Имелись некоторые оценки с начала учебного года, когда поправки были введены», рассказал он, «К концу сентября 2016 года только 200 из 18000 учеников с диагностированными нарушениями здоровья были переведены в общеобразовательные школы. Так что это медленный процесс, который все еще трудно оценить, но он может стать по-настоящему успешным с точки зрения инклюзивного образования».
Кроме того, Залесак рассказал CRIN о новом деле против Чехии, над которым сегодня работает Европейский центр по защите прав рома совместно с адвокатом Давидом Струпеком. Заявителю этого дела еще в детстве был поставлен диагноз нарушения психического здоровья, в результате чего он был вынужден посещать специальную начальную школу. Он утверждал, что был определен в специальную школу не на основе своих когнитивных способностей, а из-за ромского происхождения. Дело было проиграно в Верховном суде Чехии, который заключил, что дискриминация возникает только в тех случаях, когда доля детей рома в специальных образовательных учреждениях составляет не менее 50 процентов. Конституционный суд, в свою очередь отклонил решение Верховного суда, но так и не установил факта дискриминации, заявив, что истец прошел различные тестирования, и его диагноз был установлен правильно.
Дело сейчас находится в Европейском суде по правам человека, но оно еще не было рассмотрено. В заключении, Залесак сказал: «Я думаю, это прекрасный пример того, что единственного верного метода борьбы просто не существует. В деле D.H. против Чехии были и судебные разбирательства, и участие третьей заинтересованной стороны (Европейской Комиссии), которая пыталась надавить на государство, и НПО, и сами рома, которые являлись важнейшим звеном. Сами рома должны знать о своих правах».
Голдстон сравнил текущую ситуацию в Чехии с США в 1954 году, после вынесения Верховным судом решения Браун против Совета по образованию. Это решение признало противоречащими конституции законы, позволявшими создание раздельных образовательных учреждений для чернокожих и белых школьников. «Прошло более шестидесяти лет с момента вынесения судом этого решения, и я не думаю, что кто-нибудь скажет, что сегодня все дети в Соединенных Штатах имеют равные возможности в доступе к качественному образованию», - отметил Голдстон. «И это не потому что не было попыток. Многое было сделано. И ситуация улучшилась во многих местах, по сравнению с 1954 годом. Но это глубоко укоренившиеся проблемы».
«Эти нарушения прав человека глубоко укоренились в обществах и культурах, и они не изменятся за одну ночь. Они - результат общественной позиции, культурных традиций, политических структур, экономических условий».
Он подвел итоги решения D.H. против Чехии, сказав: «Мне кажется, люди признали, что это важное решение, что это Европейский суд по правам человека. Но я не думаю, что правительство осознало, насколько принципиально это изменило суть разговора не только в Чехии, но и в других странах, где существовала проблема сегрегации рома в школах».
Голдстон подчеркнул ключевую роль самих жертв нарушений прав человека, сказав, что еще задолго до того, как начинается судебный процесс, общины должны быть подготовлены к борьбе за свои собственные права. Он заключил: «Одним из самых главных изменений, которые я наблюдал при моем последнем визите в Остраву всего несколько недель назад, был тот факт, что родители рома теперь организованы намного лучше, чем пятнадцать или даже десять лет назад. Они признали, насколько важен вопрос качественного и достойного образования для их детей, и поняли, что перемены не произойдут, если они сами не будут того требовать. Это многообещающий признак».
Дополнительная информация
- Ознакомьтесь с обзором дела D.H. v. Czech Republic (на английском яз.)
- Узнайте больше о стратегических судебных процессах
- Прочтите отчет CRIN о доступе к правосудию для детей в Чехии (на английском яз.)
